纪委监察处
 
他山之石
国内
国外

 

国内
您的位置: 首页 > 他山之石 > 国内
香港特别行政区的廉政建设——从策略到实践
 
作者:管理员 来源: 发布时间:2012-06-11
 

一、香港廉政建设历程
  香港特别行政区(香港)的廉政建设历程,与香港的发展史息息相关。20世纪60、70年代,香港经历了急剧的转变。当时人口快速增加,制造业蓬勃,经济渐次腾飞,社会发展步伐迅速。面对这些转变,政府需要专注维持社会秩序,同时也要积极为市民提供住屋及其他基本公共服务。然而,由于人口迅速膨胀,社会的资源未能赶及实际需求。这种环境助长了贪污的歪风。市民为了尽早获取公共服务,甚或维持生计,很多时都会被迫使用“走后门”的方法。当时“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各种代替贿赂层出不穷,对这些贪污的社会风气,市民只能无奈地接受为日常生活的一部分。

  那时候,在公共服务机构中贪污情况十分严重,如救护人员在接送病人往医院前,向病人索取“茶钱”、病人要“打赏”医院的服务员,才可取得开水或便盆,就是连轮候公共房屋、申请入学或各种公共服务,也要贿赂有关官员。贪污风气在警队中尤为严重。受贿的警务人员更包庇“黄、赌、毒”等各种非法罪行,社会治安、秩序受到严重的威胁。市民虽饱受贪污的祸害,却敢怒而不敢言。
当时贪污无疑已成为香港一个严重的社会问题,但是,政府对此却似乎束手无策。普罗大众对贪风猖獗已达忍无可忍地步,愈来愈多市民就政府漠视此问题的态度公开表达他们的激愤。20世纪70年代初期,社会上汇聚了一股强大的舆论压力。公众人士不断向政府施压,要求采取果断行动,打击贪污。最后,一名外籍总警司的贪污案,终令民怨升达沸点,政府不得不立即采取行动。

  事件发生于1973年某天,一名正接受调查的贪污警司,居然可逃离法网返回英国,成千上万饱受贪污之苦的市民纷纷上街游行。这些游行不断扩大,有大批工人、学生、甚至家庭主妇参加,旋即引起社会动荡。他们向殖民政府发出明确清晰的信息必须彻底杜绝贪污。

  1974年2月1日,政府宣布成立廉政公署(廉署) ,它是一个独立的反贪机构,并不隶属任何政府组织或部门。1997年回归后,根据《基本法》第五十七条,廉政专员直接向香港政府行政长官负责。
廉署自开始便采取“三管齐下”的反贪策略,透过以下三个部门,以执法、预防和教育,全方位打击贪污:

  (1) 执行处:通过雷厉执法,对所有涉嫌贪污包括选举贪污的举报进行调查。由于廉署对贪污罪行采取零容忍的态度,并鼓励市民挺身举报,促使贪污成为高风险的罪行,令贪污份子“不敢贪”。现时,执行处每年处理约3,500宗贪污举报。

  (2) 防止贪污处(防贪处):审查各政府部门及公共机构的工作常规及程序,并建议如何堵塞贪污漏洞;亦会应私营机构的要求,提供防贪建议。根据预防胜于治疗的道理,令员工“不能贪”。

  (3) 社区关系处(社关处):负责教育公众,并利用大众媒体宣传贪污的祸害,争取公众支持肃贪倡廉的工作,培养个人诚信和建立廉洁和“不想贪”的社会文化。

  现时的香港,经多年的努力,已成为亚洲地区,甚至全球最廉洁的地区之一,被称誉为“反贪典范之都”。廉署不但赢得广大香港市民的支持,更同时被国际认为顶尖的反贪污机构。

  二、香港廉署四十年的变迁
  香港廉署的廉政建设可粗略分为以下四个阶段:

  (一)第一个阶段
  由1974年至1983年的首个10年期间,廉署面对的挑战主要来自政府部门。最初廉署从政府部门和英国警队进行招聘,组成反贪队伍,铲除香港政府内部集团式的贪污活动,并以纪律部队为首个打击的目标。经过数年的努力,廉署已成功粉碎警队内主要的贪污集团。廉署继而将目标转移到工务部门和其他政府部门,结果将贪污官员一一绳之于法。至1980年代中期,政府的集团式贪污已全面瓦解。
  (二)第二个阶段
  第二个10年是由1984年至1993年。这个时期香港正值陷入长期经济衰退,多宗涉及银行和金融诈骗的重大贪污案件相继浮现。而针对私营机构的贪污举报数字占总体举报的百分比,由1986年的37.5%,持续上升至1988年度首次超越公营部门,至1993年已达55%。廉署在调查工作中所揭发的贪污问题,促使政府当局决意规管当时基本上不受管制的货币金融市场,并在1989年和1993年分别设立证券及期货事务监察委员会和香港金融管理局。此举正好为香港今天强而有效的金融监管机制奠下基础,亦在对抗经济衰退和维持香港在亚洲作为国际金融中心的地位上,发挥了重大的作用。

  (三)第三个阶段
  第三个10年是由1994年至2003年,是一个备受考验的时期。香港于1997年回归祖国的前数年,不论公、私营机构的贪污均有死灰复燃的迹象。这可能是由于部分市民有感香港前途未见明朗,因而发展成所谓的“1997赚快钱心态”。过去20年曾一度销声匿迹的情况,即小撮政府人员互相勾结从事有组织贪污活动又再涌现。同时,商界有些人士亦开始放松对道德的要求。在1993年至1997年这五年期间,每年平均有300人因贪污相关罪名而被裁定罪名成立,较过去五年增加25%。故此,廉署加强与各主要持份者的伙伴关系,合力防止贪污。1995年5月,廉署与本港六大商会携手成立香港道德发展中心,进一步推广企业诚信。廉署同时亦推展连串的公务员诚信推广活动,确保公务员恪守良好操守。该中心和公务员诚信推广活动,对日后协助香港御防因1997年亚洲金融风暴后经济下滑所产生的贪污危机,作出相当贡献。

  (四)第四个阶段
  廉署于2004年踏入第四个10年之际,香港经济亦渐见复苏。尽管某些海外传媒曾表示怀疑香港在1997年回归祖国后会否对贪污的管制会失控,但时间已证明这个论点站不住脚。国际反贪组织“透明国际”的《清廉指数》中,香港的排名由1996年的第18位,跃升至2011年的第12位。中国于2005年加入了《联合国反腐败公约》,指派香港协助其他公约成员国制订防贪措施,让廉署进一步参与国际反贪事务。与此同时,廉署也是国际反贪局联合会的活跃成员,与不同的国际机构合作,追查在香港境外的贪污款项和非法资产。

  三、香港廉署的成功因素
  国内及海外人士在访问廉署时,常常问廉署的成功原因究竟在哪里?尽管廉署取得的一点成就算不上什么丰功伟绩,但其中最主要的成功因素却可归纳如下,以供经验分享:

  (一)政治决心
  廉署根据法例成立,为一个专责反贪的独立机构,致力透过执法、防贪和社区教育三管齐下打击贪污。廉政专员是直接向香港行政长官负责,并获足够资源执行其职务。单看其执法方面的独立性,就足以证明香港政府对打击贪污抱坚定不倚的决心。

  (二)完备法治
  一套令人信赖的法律制度,对确保有效执法,成功打击贪污,至为重要。在香港,廉署对每个个案都进行独立调查;检控与否则交由律政司根据调查结果,作出廉洁严明的独立决定。

  香港的法例明确界定了“利益”的定义,以及在哪种情况下人员可以或不可以提供、索取或接受利益。法例对公职人员的规管相当严格。公职人员如未获有关当局的明示许可,一律不得在任何地方接受利益,不论他们会否作出任何回报。法律更规定,公务员如拥有与官职收入不相称的资产或维持高于其官职收入的生活水准,除非当接受查询时能提出合理解释,否则便属违法。

  在香港《防止贿赂条例》中,监管公职人员包括公务员,有以下三项主要条文:

  第三条:任何公务员,若没有特区行政长官的许可,索取或接受任何利益,即属违法行为。

  第四条:任何公职人员,向市民索取或收受利益,以作为其执行或不执行其职务的报酬,便属违法。

  第十条:若公务员所享有的生活,或他所拥有的资产,与其公职收入不相称,而又不能向法庭作出合理的解释,即属违法。

  此外,一套就普通法下“公职人员行为失当”罪行所订定的判例法正迅速发展,以规管公职人员的行为,以防止其违反职位的诚信规定去获取报酬,尽管该笔报酬并非以“枱底现金”的形式出现。在私营机构方面,法例中也有足够的条文来保障雇主的合法权益;对“主事人/代理人关系”的仔细释义(重点 — 主事人是雇主,代理人是雇员),也能确保不会出现背信行为。

  由于香港经济腾飞跃进,贪污舞弊的机会亦难免随之而增加,涉及私营机构的举报数字持续上升。直至近年,涉及私营机构的贪污指控,占总体举报的六成。

  维持香港廉洁公平竞争的营商环境,打击商界贪污及有关之诈骗行为,悍卫香港作为国际金融商贸中心的地位,有赖以下条文去规管私营机构贪污情况:
第九条:任何雇员如未经雇主同意,在办理与雇主有关的业务时,索取或收受利益,即属违法。

  (三)高质素的反贪团队
  任何制度都必须加以实行,才可彰显其成效。廉署人员的诚信及专业才能,是决定廉署能否成功履行反贪使命的因素。面对日见高明的贪污手法,廉署近年全面加强反贪人员的专业培训,包括法律、调查技巧、枪械使用、证人保护、计算机鉴证、财务会计及管理等不同领域的训练,更派员到内地及海外参加训练课程,以吸收最新知识及其它地区的经验。除此之外,他们也须接受防贪及社区关系技巧方面的培训。廉署人员获赋予广泛的法律权力,包括搜查、逮捕和扣留;命令贪污受疑人披露其资产及汇款;查阅银行帐目;限制受疑人外游等。与此同时,廉署在运用这些权力方面亦受到严厉监管,以确保没有出现滥权的情况。廉署人员作为一支高质素的反贪团队,凭着强烈的使命感不偏不倚地执行职务。

  (四)社区支持
  反贪工作倘若没有社区的全力支持,不可能持续下去。廉署自成立开始,便深谙必须将市民对廉洁社会的期望与我们的法定职责互相配合,反贪工作才会卓见成效。社关处在地区设立办事处,作为与市民联系的桥梁,将廉洁信息向各阶层扩散,取得市民的信任。因此,我们推行了不少多元化的社区教育及参与计划,目的是在反贪的旗帜下集结普罗大众的力量,将廉洁信息传扬至社会各阶层。时至今日,廉署透过与香港18区区议会、社区组织(包括市民团体及工商组织) 、教育机构(包括幼稚园以至大学)等合作组成的强大网络,获得社区的支持。

  根据最近的廉署周年民意调查,大部份被访者都表示不能容忍贪污行为。调查亦显示市民对廉署反贪工作的支持度高达98%以上。现时廉署收到的贪污举报有九成以上是市民主动投诉,超过七成更是署名举报。这些民意调查的结果,反映公众对贪污问题所持的态度和他们对廉署工作表现的看法,为廉署在制定教育策略和工作计划时提供有用的参考资料。

  四、结语
  一个健康社会的发展,绝对不能容忍贪腐行为的滋生。全力打击贪腐以至廉政建设,充分体现了香港市民对公正和公平的呼唤和追求。在群策群力下,香港的廉政建设慢慢成长,从策略走向实践。
经过了30多年的反贪历程,廉署会凭借累积的宝贵经验,秉承着无惧无畏的精神,继续透过执法、预防和教育,这行之有效的肃贪倡廉策略,肩负反贪的使命。(作者系香港特别行政区廉政公署香港廉政建设研究中心高级参事)( 来源: 行政管理改革 )  



 
Copyright 华中师范大学纪委办(监察处)版权所有
Copyright 2014-2020.ALL Rights Reserved
建议在IE7以上1024*768分辨率下浏览本站